略论经济新常态下监狱系统内部审计工作的创新

略论经济新常态下监狱系统内部审计工作的创新与发展

             吉林省监狱管理局 魏向辉 

    2014年5月，习近平主席在河南考察时首次提出“新常态”重要论述。2014年11月9日，习近平主席在亚太经合作组织（APEC）工商领导人峰会开幕式主旨演讲中，集中阐述了我国经济发展新常态下速度变化、结构优化、动力转化三大特点，指出新常态将给中国带来新的发展机遇。当前，我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态。认识新常态、适应新常态、引领新常态，对于开创审计工作新局面、更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用具有重大意义。

    内部审计作为国家审计“免疫系统”的重要组成部分，在当前市场经济体制日趋完善、经济环境日趋复杂的情况下，相对独立地履行审计监督职责，为各类现代组织加强内部控制、及时发现和纠正财务收支真实、合法、效益性等方面出现的错误和弊端，促进现代组织健康发展发挥着重要作用。党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014年国务院印发了《关于加强审计工作的意见》，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》对完善审计制度、加强审计工作做出重大部署。这在审计发展史上具有里程碑意义，也表明审计工作步入新常态，审计发展面临新机遇，审计机关承担新使命。

    监狱作为国家刑罚执行机关，肩负着刑罚执行与教育改造罪犯，组织罪犯生产劳动，确保监管安全的重要职责。监狱的安全稳定与管理是国家治理的重要组成部分，经济新常态下的监狱内部审计工作职责定位更高，任务更重，要求更严，如何在经济新常态下更好地发挥监狱系统内部审计工作的保障与监督作用显得尤为重要。

一、充分认识经济新常态下监狱内部审计工作的重要性。

    经济发展进入新常态，是我国经济社会发展的必经阶段，是不以人的意志为转移的大趋势。经济发展新常态之所以“新”，不仅在于当前我国经济发展呈现若干新的特征，而且包含新的战略方针、新的制度条件，包含新的思想方法、新的工作理念。党中央、国务院高度重视审计工作，习近平总书记强调，要加强审计工作特别是对重大领域、重大项目、重要资金的审计监督，防止贪污、挪用、截留等问题的发生。李克强总理多次听取审计工作汇报并作出重要指示、批示，要求审计工作要做到全覆盖，不留死角、留盲区，通过强化审计监督，推动各项宏观调控政策和各项部署胡落实。党的十八届四中全会决定“完善审计制度。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，为审计指明了发展方向；国务院专门出台《关于加强审计工作的意见》，从五个方面强调发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用、强化审计的监督作用；中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》对完善审计制度、加强审计工作做出重大部署。审计署于2016年出台了《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》，党中央、国务院和各级党委政府的决策体现了对审计工作的坚强支持与重托，审计的国家治理工具的特征日益彰显。监狱系统的内部审计工作在经济新常态下更应该发挥保障与监督作用，在新常态下，认识“新常态”、适应“新常态”，努力实现审计宏观作用更加突出、职责履行更加到位、审计方法更加先进、审计成果更加丰富、审计队伍建设更具实力；审计工作总体要做到适应经济发展“新常态”，适应改革发展新要求，新时期的监狱内部审计工作，要切实把思想和行动统一到中央的认识和判断上来，紧紧围绕监狱重点工作，不断增强审计工作的主动性和适应性，为依法治监各项工作的规范开展保驾护航，为构建规范健康的经济运行秩序和促进监狱及监狱企业的健康发展作出新贡献。

二、加强内部审计队伍建设，创新审计方式方法

    加强内部审计人员队伍建设是新常态下做好审计工作的迫切需要，审计队伍的素质、能力、作风、精神直接决定着审计工作的质量、层次、水平和效率。按照李克强总理对审计工作的重要指示，转变思想观念，转换思维方式，正确把握改革和发展中出现的新情况新问题，既不能以新出台的制度规定去衡量以前的老问题，也不能生搬硬套或机械地使用不符合改革发展要求的旧制度规定来衡量当前的创新事项，还要适时总结经验，推动有关方面建立容错机制。提高内部审计人员的综合素质，创新审计工作方式，用科学的审计方法开展内部审计工作是当前经济新常态下提高内部审计工作质量的有效途径。

    （一）适应新形势新常态，努力建设一支具有较高政治素质和业务素质、作风过硬的审计队伍。当前监狱系统的内审人员队伍中，普遍存在着审计任务重而审计人员力量不足的局面，并且大多数人员都是学习财务会计的，缺乏经济、法律、管理等方面的知识，缺乏对计算机程序语言的学习，面对大数据环境下的审计工作，很难做到有的放矢的进行审计工作。而且对于基建投资和工程预决算的审计工作，只能依靠聘请社会中介机构来完成，但很难从根本上解决问题，这对审计人员的能力素质提出了更高要求。要按照总理提出的苦练内功、勇于创新的指示精神，按照报告提出的“锻造优良的政治品质、锤炼精湛的业务本领、打造过硬的纪律作风”的要求，加强培训，解决好工学矛盾，为有培养前途的审计人员提供更多的学习机会，提升队伍整体素质，更好地适应新时期审计工作的发展需要。

    一是改善优化内部审计机构中人员结构。在精通财务、审计业务的基础上，配备精通信息化技术、懂经营管理、熟悉单位运作流程、基建等复合性专业人员，培养“一专多能”人才，鼓励内审人员既要敢于审计，也要善于审计，努力成为复合型审计干部；二是开展业务培训，提高其业务工作的胜任能力，使其成为具有综合知识和业务能力的高素质人才。一方面通过以干代训的方式组织培训，由省局集中选择优秀的内审人员作为教员培训基层人员，达到互相学习，共同提高的目的，不断提高审计人员的实战技能；另一方面按照请进来走出去的原则开展业务培训，邀请上级审计部门专家，本着缺什么补什么的培训原则开展实战业务培训，同时组织内审人员到先进的审计工作单位学习，开阔视野增长见识。三是加强职业道德培养。监狱系统的内部审计人员具备司法警察身份与内部审计人员的双重身份更应该秉公执法，处处严格要求自己，绝不能以放松自身的思想建设。借助纪检、干部、机关党委等平台，加强内审人员的党的政策、路线、方针及法律法规的培训与学习，不断增强理论功底、党性认识和思想觉悟，在开展日常审计工作中严格执行“审计人员八不准”的工作纪律，时刻保持思想的先进性、纯洁性，做到独立、客观、正直和勤勉，为打造过硬的内部审计队伍奠定了扎实的基础。四是建立内审人员的激励机制。加强日常工作的考核，奖优罚劣，单位党委对于审计工作中表现突出、为单位做出贡献的内部审计人员要给与一定的提职和晋升空间，推进审计部门的人才交流，让大家愿意了解审计工作、喜欢从事审计工作，增强开展内审工作的主动性与创造性。

    （二）提高内部审计工作的独立性。内部审计是在本单位主要负责人直接领导下行使审计职能，这种在上下级行政隶属关系下开展的审计工作，如果不特别强调其独立性，就会使审计工作流于形式或完全被单位管理层意志所左右，内部审计的独立性就被削弱了。在实际工作中，有些单位没有单独的内部审计机构，单独设立内部审计机构的单位形式上独立而实质上未独立，这种情况均影响了内部审计人员客观公正地开展工作，一定程度上影响了内部审计工作的质量。根据单位组织规模和审计工作量，设立审计部门，配备内部审计人员，发挥内部审计的作用;有了这样的组织地位的保障，内审人员才可以客观地、自由地开展工作，才可能做出真实公正的判断。从内部审计实践经验来看，内部审计机构的设置应高于其他各职能部门，在行政上向管理层负责并报告工作。这种双重负责的组织形式能最大限度地体现内部审计的独立性和权威性既有利于内部审计工作的正常开展，也有利于其作用的充分发挥。

    （三）加强内部审计工作的规范化管理。一是要坚持依法审计。作为国家的执法机关的监狱内部审计人员更应该带头尊法，做到自觉地运用法治思维和法治方式，规范和制约审计行为，在依法治国的大背景下，依照《中华人民共和国审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》、《国务院关于加强审计工作的意见》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》等法律规章的授权和法定的职责、权限、程序，用政策、法规这把尺子对经济活动的合法、合规性进行审计，对一些合情、合理而不合规或因政策缺陷造成的违纪违规问题，既要按照规定对违纪违规的人和事进行处理或移交相关部门处理，又要找出政策、制度方面的缺陷，提出改进完善的意见建议，促进政策措施落到实处、取得实效。同时要学习党章和中央新修订的《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》，深刻领会思想内涵和精神实质，深刻认识文件的重大意义，切实增强做好审计工作的使命感、紧迫感，把思想和行动统一到中央决策部署上来。二是要不断完善审计程序，建立健全内部审计工作制度。要规范审计流程，按照标准化、流程化、精细化要求，从容易发生问题的执法环节入手，对执法具体环节和有关程序作出具体规定，不断严密执法程序，规范执法行为。做到审计程序规范严密、公开透明，最大限度地避免出现执法瑕疵而授人以柄。

    （四）创新审计工作方式。一是审计内容从审查账目为主，向审查账目及其相关的业务管理环节、工程建设环节和政策执行环节、内部控制管理等方面并重转变；二是加强事前审计与事中，事后审计相结合，既将审计监督的关口前移，把问题解决在萌芽状态或初始阶段。三是对审计发现的问题坚持治标与治本相结合，对审计发现的问题既要恰当的进行处理，又要深入分析产生的原因，从帮助建全内部控制制度，加强管理工作的方面入手，从根本上解决问题，使之不再有重复发生的可能。四是转变单一的手工查账审计方式向计算机信息系统开展审计工作转变。目前我系统各单位仍停留在原始的手工审计层面，严重影响了内部审计工作质量。按照《国务院办公厅关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知》精神，各单位要高度重视利用计算机信息系统开展审计工作并给予支持和配合，实现对业务数据与财务数据，单位数据的对比分析，推进内部审计由单点审计向多点审计，局部审计向整体审计的跨越。同时要加强业务和技术培训,培养熟悉利用计算机信息系统开展审计工作的专业人员,保障审计工作顺利进行。

三、建立健全内部审计工作机制

    当前，监狱系统内部审计工作与经济新常态下审计工作的要求有很大的差距，诸如内部审计工作领导不够重视，审计职能边缘化；内部审计审计方法单一、审计方式缺乏科学性；各部门对内部审计工作的支持与协调欠缺；审计结果的运用不到位等等诸多问题，直接影响内部审计工作的有效开展，弱化其应有的职能，不能够在经济新常态下更好的开展监督与服务工作。创新与发展监狱系统内部审计工作需不断完善各项工作机制，创造条件，按照明确目标、完善机制、限时建立、分批推进的原则，分阶段、分步骤建立健全内部审计工作机制。笔者将从以下几个方面谈一下。

（一）建立健全内部审计工作的领导机制。

    国务院《关于加强审计工作的意见》明确规定，地方各级政府主要负责人要依法直接领导本级审计机关，支持审计机关工作，定期听取审计工作汇报，及时研究解决审计工作中遇到的突出问题，把审计结果作为相关决策的重要依据。加强对监狱系统各单位“一把手”的宣传工作，促使其将内部审计作为转变职能、开展党风廉政建设、构建单位“免疫系统”的重要工具，并将内部审计提上重要议事日程。目前，监狱系统各单位内部审计部门由分管财务的副职领导或由其他有分管工作的副职兼管，导致内部审计部门的审计权限受到限制，职能弱化。直接领导内审部门的领导级别越高，就有确保内审部门的工作范围足够广泛地权威，由各单位“一把手”直接管理，便于增强独立性，促进内审建设性作用的发挥。监狱系统内部审计工作的开展要得到省局及基层各单位主要负责人的高度重视,健全内部审计工作领导机制，由内部审计部门对各项经济业务活动的执行力、效果及存在的问题全面的向单位主要领导反馈，为单位做出科学决策奠定基础，推动内部审计工作的有效开展。

(二)加强内部审计工作协调机制

    《国务院关于加强审计工作的意见》提出了审计机关履行职责需要协助时，有关部门、单位要积极予以协助和支持。监狱系统的内部审计工作的开展存在被审计单位及相关部门不配合的现象，虽然表面支持但一旦涉及到单位负责人及敏感问题便互相推诿；其他相关部门认为自己不是被审计主体，存在事不关己高高挂起的不配合或消极配合现象。在审计实施过程中，按照《中华人民共和国审计法》与《中华人民共和国审计法实施条例》等相关规定，注重宣传，提出要求，被审计单位对于相关单位提供的资料的真实、合法、完整性负责，把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，加强与被审计单位及相关部门的沟通、协调工作，促使领导干部明确经济职责，主动配合审计工作，形成工作合力；同时加强与省审计厅及省内审协会等部门的沟通协调，将先进的工作理念与信息及时交流，在学习的过程中不断提高自身业务水平；还要加强与社会会计师事务所的联系沟通，充分利用社会审计力量，通过购买审计服务的方式帮助内审部门高质量的完成内部审计工作。通过协调沟通机制的建立，进一步的提高内审工作质量，促进审计工作的有序开展，并将审计结果向有关部门进行反馈交流，为各项考核提供有力依据，真正的发挥审计促管理的真正作用。

（三）完善内部审计结果运用机制

    中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出领导干部经济责任审计结果和审计发现问题的整改情况，要纳入所在单位领导班子民住生活会及党风廉政建设责任制检查考核的内容，作为领导班子成员述职述廉、年度考核、任职考核的重要依据。审计结果在一定程度上揭示着被审计单位财务运行、制度管理等方面的问题，被审计单位若采取针对性措施，完善内部管理，加强制度建设，从体制上防范于未然，对于自身的发展将起到积极有效的作用。高度重视经济责任审计结果运用，将审计结果与干部选拔任用、考核、奖惩、日常监督管理和教育培训等紧密结合起来，积极探索经济责任审计结果运用与廉洁从政、责任追究、机构编制管理等各项制度有机衔接的途径和办法，构建审计成果共享平台，更好地发挥审计工作成效。坚持做到揭露问题与监督整改相结合，一是强化内部审计人员的成果意识，把审计成果转化利用贯穿于审计工作的全过程，倡导和鼓励审计人员自觉提高自身的综合分析意识和能力，根据审计掌握的资料和情况，最大限度地利用审计资源，切实强化对审计情况的综合分析和研究，深入挖掘审计的附加值，为审计结果的运用奠定基础。二是要健全整改责任制。被审计单位的主要负责人作为整改第一责任人，要切实抓好审计发现问题的整改工作，对重大问题要亲自管、亲自抓。三是加强整改督促检查。内部审计部门要建立整改检查跟踪机制，必要时可提请有关部门协助落实整改意见。四是要严肃整改问责。对审计发现的重大问题，要依法依纪做出处理，严肃追究有关人员的责任。对审计反映的典型性、普遍性、倾向性问题，要及时研究，完善制度规定。对整改不到位的，要与被审计单位主要负责人进行约谈。对整改不力、屡审屡犯的，要严格追责问责。

    经济新常态下的监狱系统内部审计工作任重道远，务必紧跟时代发展步伐，主动适应新常态，在认识上有新提升、作风上有新改进、工作上有新目标，紧紧围绕监狱工作中心，忠实履职尽责，持续深入推进内部审计工作的创新发展，研究新问题，拓展新思路，积极推动审计理念、审计技术手段、审计人员管理机制的创新，让创新成为内审人员的习惯、成为审计工作的常态，推进审计监督全覆盖，更好地发挥内部审计在监狱管理体系中的保障与监督作用。