试论经济责任审计在构建责任政府中的推动作用

试论经济责任审计在构建责任政府中的推动作用

辽源市审计局  孙欣

【摘要】：国家经济与社会的发展，公民素质的提升以及公民意识的日益凸显，给传统行政模式提出了改进要求，构建“责任政府”既是社会发展的必然要求，也是政府自身发展的必然要求。国家审计作为政府专门监督部门，对责任政府构建责无旁贷。经济责任审计作为国家审计中一种制度创新，是党管干部与审计监督相结合的产物，在加强领导干部监督，完善权力运行制约和监督机制方面，发挥着越来越重要的作用。将经济责任审计放在责任政府构建的大框架下来思考，开展经济责任审计在构建责任政府中的作用研究。将有助于明确方向，深化经济责任审计的创新和转型。

【关键词】: 责任政府  经济责任审计  问责

国家经济与社会的发展，公民素质的提升以及公民意识的日益凸显，给传统行政模式提出了改进要求，构建“责任政府”既是社会发展的必然要求，也是政府自身发展的必然要求。国家审计作为政府专门监督部门，对责任政府构建责无旁贷。经济责任审计作为国家审计中一种制度创新，是党管干部与审计监督相结合的产物，在加强领导干部监督，完善权力运行制约和监督机制方面，发挥着越来越重要的作用。将经济责任审计纳入责任政府建设的大局当中，充分发挥其推动作用，是经济责任审计工作继续创新的必然要求和必由之路，是各级审计机关面临的一个新课题。

一、责任政府的内涵及实现途径

关于责任政府的界定目前仍无定论。在西方，责任政府一般是指一种需要通过其赖以存在的立法机构而向全体选民解释其所做出的决策，并证明这些决策是正确合理的行政机构。我国的一些学者也对责任政府提出了自己的看法，中国人民大学教授张成福对责任政府含义作出较为全面的解释，他认为：“责任行政或责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排，作为民主社会的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和公民的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任；政府必须接受来自内部和外部的控制以确保责任的实现”。由上述涵义出发，在现代责任政府的构建中就必须设法确保政府“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，这是在建设责任政府过程中必须思考的问题，也是构建责任政府的理论与现实基础。目前，我国政府理念与理想责任政府理念还有较大差距，笔者认为，应该通过以下途径推进责任政府构建进程：

（一）“问责制”的建设

“问责制”是我国政治体制改革进程中的一个重要标志,也是体现“责任政府”,推动中国政治文明建设的重要措施,在某种意义上体现了政治民主、依法治国的统一。没有一套系统的政府问责制度，责任政府就形同虚设，因为没有对政府失责的惩戒，就不可能有对政府履行责任的保障。因此,建立一套问责保障机制必然是责任政府的基本要求,同时也是责任政府的核心与实质。学者韩兆柱在《责任政府与政府问责制》中指出，构建责任政府必须借助辅助性的控制机制，政府问责制恰好是一套给予责任政府以保障的辅助性控制机制，需要加以建设。由于我国政府问责制起步较晚，在实践中还存在诸多的问题，主要表现在问责主体、问责程序缺位，问责范围过窄、政府责任缺乏明确界定等。针对这些问题，我国问责制的建设必须在制度设计上实现突破和强化，实现问责主体的多元化和协调化，这才是问责制的本质所在。

（二）法律制度的完善

“没有规矩不成方圆”，对于责任政府的建立亦是如此，没有法律法规的保障，责任政府只能是空中楼阁。学者杨军红在《论新时期我国责任政府建设中的制度安排》中论述到，要使我国责任政府运作进入了法律化、规范化轨道，需要“加强行政立法工作，健全行政法制体系”;“建立行政执法责任制，加大依法行政的力度”;“提升行政人员的法律素质”;“在全社会加强法律至上法律文化的宣传”。学者李秀梅则从行政法学的角度来看待这个问题，在《行政赔偿制度的完善与责任政府的保障》一文中指出，“中国需要一个由现代行政法律制度加以规范和控制的责任政府”。“行政赔偿制度的建立与完善，既是责任政府的重要标志，也是责任政府的现实保障”。这是一个全新视角，也是中国今后几年努力的方向。

二、经济责任审计在构建责任政府中的推动作用

（一）对政府问责制建设的推动作用

全国人大常委会副委员长成思危认为：“经济责任审计是重要的问责方式。政府问责制度是实施党政领导干部经济责任审计的配套制度基础，它与经济责任审计制度是密不可分，相辅相成的。经济责任审计侧重于责任的界定，行政问责侧重于责任的追究。责任追究是建立在责任界定基础上的，而责任界定的结果需要通过责任追究的效果来体现。如果没有行政问责制的支撑，经济责任审计的效用将大打折扣，反之如果经济责任审计未按照行政问责制的要求进行，也难以发挥其作用”。笔者认为，经济责任审计可以通过以下几方面推动政府问责制建设。

1、以联席会议为平台整合资源，解决问责主体、问责启动缺位的问题。　

    从我国行政问责的具体实践来看，目前行政问责基本上是同体问责（即执政党和政府内部上级对下级的问责），且尚没有法律对问责途径、问责方式以及在何种情况下启动问责程序等做出明晰的规定，使得问责仅停留在理论层面。

笔者认为，可以通过经济责任审计，形成审计启动，联席会议推进的问责体系。联席会议可以由各相关职能部门组成，如人大、组织机关、纪委监察机关、法院、检察院、财政机关、人事劳动与社会保障机关和审计机关等。由审计机关启动问责之后，以经济责任审计联席会议为平台,将问责事项分别移交各职能部门，由它们依照法律规定，启动各自专门的程序，适用专门的法律；各职能部门在法定的期限内把问责的结果通知到该专门的联席会议。充分利用各职能部门的现有资源，即可以解决问责主体缺位问题，又可以启动问责机制，使制度的执行步入常态化。

 2、拓展和深化问责内容，解决问责范围过窄的问题。

目前我国行政问责事件似乎仅限于那些引起中央高层重视，涉及人命关天的重大安全生产事故、公共安全事故上，而决策失误、领导过失、损失浪费、行政不作为等领域尚未引起重视，显然是内容较少、范围偏窄。

经济责任审计以对党政领导干部管辖的全部政府性资金运作的审计为主线，运用绩效审计的理念和方法，从全部政府性资金的收入来源、支出结构、重点支出方向、重点支出项目绩效、重要管理制度和收支结果等方面全面评价一个领导干部的科学决策责任、依法行政责任、公共管理责任、廉洁从政责任和绩效责任履行情况，问责内容深刻、全面、科学。全部政府性资金涵盖了政府利用公权力、为履行职能而筹集、控制使用的所有资金。以全部政府性资金为主线的经济责任审计机制下，审计机关对领导干部管辖的全部政府性资金进行“问责”，沿着全部政府性资金的收、支、管、用及其绩效这个脉络进行全方位、多层次的审计监督，拓展和深化了问责内容，使“问责”范围更加全面准确。而运用绩效审计的理念和方法，使得问责标准更加科学规范。

3、科学的界定责任和规范评价，解决定责难的问题。

目前我国行政问责种类没有法规的明确划定。近几年来备受关注的问责事件在责任人应承担的政治责任、行政责任、道德责任、法律责任四类责任中择其利者取之，避重就轻，这种现象并不少见。此外，直接责任和间接责任、执行责任和领导责任缺乏可操作性的界定准则，责任划分上的弹性空间过大，导致问责缺乏刚性，失之公正。

笔者认为，责任界定和评价规范应坚持定量与定性相结合，在科学分类的基础上，准确把握各部门之间的差异，确定出不同性质的部门领导干部的评价标准。在实际操作中，做到只要根据评价办法进行打分量化，就能确定评价等次，使审计评价更加准确直观，建议更具可操作性，为问责的直接运用创造条件。其责任化分具体应把握以下三个基本原则：（1） 领导干部主管财政、财务，亲自审批（或授意、指使、强令相关人员）或组织召开有关会议后领导干部本人擅自改变决策的经济事项，领导干部应负直接责任。（2）被审计单位的其他违纪违规以及下属单位重大违纪违规问题，领导干部应负领导责任。（3）在财政、财务收支核算上，纯属财务人员技术性失误，领导干部不负经济责任。经济责任审计通过查找问题、揭露问题、上报问题，分析问题产生根源，层层分析，追本溯源，运用这些科学的审计评价体系，明确划分责任，最终对领导干部进行评价并提出审计建议。

（二）对完善法律制度的推动作用

1、发挥经济责任审计的建设性作用，推动制度出台，从根本上解决政府责任履行不到位问题。

我们在审计中发现，有些违规和效率低下问题带有普遍性，究其原因是由于制度和体制上的缺陷造成的，那问责最终还是要问到制度和体制上，否则即使处理了人，根本问题还是解决不了。制度健全了，体制完善了，行政机关及公务人员履责不到位的“土壤”才能消失。对于审计发现的普遍性、倾向性及体制机制等问题，审计机关可以综合分析造成这些问题的深层次原因，形成专项审计调查报告上报人大、政府，充分发挥经济责任审计的建设性作用，推动各项制度出台。

2、大力推进经济责任审计结果公告制度，强化社会监督的功能，进一步促进法律制度完善。

审计结果公告制度不仅仅是政府实施政务公开的重要环节，而且也是行政监督社会监督、法律监督与舆论监督有机结合的重要渠道。通过公开审计结果，强化社会监督的功能，特别是新闻舆论的监督。对强化公开、透明、全面的监督机制，建设责任政府具有重大的推动作用。

构建责任政府是一项长期复杂系统工程，非一家之力也非短期所能完成，但将经济责任审计放在政府问责制建设的大框架下来思考，开展经济责任审计在构建责任政府中的作用研究。将有助于明确方向，深化经济责任审计的创新和转型。在促进责任政府建立中，经济责任审计具有特殊的地位和优势，开展经济责任审计在政府问责制建设中的作用研究是一个在新的历史起点上研究经济责任审计的重要课题，具有鲜明的中国特色和现实意义。

参考文献：

1. 司林波，韩兆柱  .政府问责制:责任政府的实践形式[J].理论探索，2007，（5）.

2.欧文. E .休斯.（作者）.，张成福（译）公共管理导论  中国人民大学出版社  

3.杨军红 盐城师范学院学报（人文社会科学版）2006年第26卷第4期4.李军鹏  责任政府与政府问责制  人民出版社    2009年

5.《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》2010年12月