关于经济责任审计几个问题的思考

关于经济责任审计几个问题的思考

通化市审计局   林美玉

内容摘要：关于经济责任审计工作的发展；关于经济责任审计的对象；关于经济责任审计的内容与方法；关于经济责任审计的评价原则。

关键词：经责审计 几个问题  思考

经济责任审计，是伴随着我国经济体制改革和政治体制改革应运而生并逐渐发展和不断完善起来的。全面推进县以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员经济责任审计，扩大县以上党政领导干部经济责任审计覆盖面，推动部门单位开展经济责任审计，是审计署早在十年前就已列入2003-2007年审计工作发展规划中的重要内容。在十年的发展历程中，经济责任审计作为新时期加强对领导干部的管理监督，促进廉洁自律，正确履行职责而采取的一项重要措施，已成为审计机关的法定职责。随着《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的颁布实施，使经济责任审计工作正式步入了法制化建设轨道，对于增强领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设具有重要意义。如何履行好这一职责，实事求是地反映被审计领导干部任期内履行职责情况，科学合理地界定其相关经济责任，仍有待于我们去不断地规范和完善。

一、关于经济责任审计工作的发展

自94年以来，各地相继把审计机制引入干部管理，对县级机关、部门负责干部实施“离任”审计制度，并进行了有益的探索和尝试。我市“离任”审计工作是继省委六届七次会议后，按照省委“实行审计制度，强化审计监督。领导干部工作变动和离任时，要由审计部门对原单位的财务收支情况进行审计”的精神开始实施的。截止两个“暂行规定”下发前，我市已对通化日报社总编、市政府驻长春办事处主任、市委办主任、海龙师范学院院长等部门和单位的领导干部进行了“离任”审计，收到了较好的审计效果。当时，审计的重点主要侧重于财政、财务收支的真实、合法性和资产、财务状况的认定上，至于有关经济指标的完成、重大经济决策的实施情况等还没有明确的要求。中办发（1999）20号《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业和国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》下发后，使“离任”审计逐渐规范并得以发展，主要体现在审计提法上的规范、审计类型上的确定、审计内容上的明确和审计评价上的统一。

首先，将“离任”审计规范为任期经济责任审计这一科学的提法上来。明确了任期经济责任审计是指领导干部和企业领导人员任职期间对其所在部门、单位和企业，财政收支、财务收支和资产负债损益的真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任，即领导干部履行职责应当承担的某种经济过失。

其次，将经济责任审计作为一种审计类型确定下来。经济责任审计，是审计工作实现由对事的审计向对人的审计的根本转变。作为一种审计类型，并不是并列于财政、金融和企业审计的一种独立审计类型。虽然他们同以审计财政财务收支为基础，其具体业务贯穿于财政、金融和企业审计过程中，但审计的内容和重点又有别于一般的财政财务收支审计，因此很难以将其划归为哪一类。他与财政审计、金融审计和企业审计三种类型审计既密切相关、相互交融，同时又有其自身特点和有所区别。

经济责任审计与其他三类审计的联系主要体现在：一是审计的主体同属国家审计机关，这在《暂行规定》已作了明确规定；二是实施审计的程序从下达通知书到提交审计结果报告与其他三类审计基本相同；三是审计资料同以财务会计资料和其他相关资料为载体，这是经济责任审计工作的基本依托。

虽然经济责任审计与财政、金融和企业审计有许多相似之处，但并不等同于其他三类审计，他与其他三类审计既有所区别，又有其自身的特点，主要体现在：一是在审计程序上有其特殊性。经济责任审计的显著特点是受托性，不经委托不能立项；审计通知书在送达被审计者所在单位的同时还要抄送被审计者本人，要求被审计的领导干部在审计工作开始后的五日内，向审计组提供自己负有主管责任和直接责任的财政、财务收支事项的书面报告；审前调查除了常规审计审前调查需要了解的情况外，还要听取被审计者所在县市的党委、组织、纪检和监察等部门及本人的意见；为避免引起不必要的误会，在正式审计前还要召开由审计组全体成员和被审计者及有关部门参加的进点会议，明确交待审计的目的和意义，也可按有关程序进行审计前公示，取得社会的广泛支持与配合。二是在审计内容上较比财政财务收支审计更宽泛。不仅要审计财政财务收支的真实合法性，还要对其任期内经济指标完成情况、项目建设管理情况、重大经济决策实施情况和个人廉政建设情况进行审计和评价。三是审计报告报送审计机关前既要征求被审计者所在单位的意见还要征求被审计者本人的意见。同时，审计报告经审计机关领导或主要负责人审签后，要以正式公文形式报委托部门。

第三，将经济责任审计的内容加以明确和规范。对行政事业单位领导干部“离任”审计的内容，当时主要侧重于财政、财务收支的真实、合法性和资产、财务状况的认定上；对“离任”领导干部应承担的经济责任，仅局限在“离任”的时点上进行区别和划分。中办发（1999）20号《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业和国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》下发后，对审计的内容作出了更为明确的规定。特别是《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的颁布实施，对党委和政府主要领导、党政工作部门主要领导和企业领导人员经济责任审计的主要内容都做出了明确的规定。虽然经济责任审计的内容较比“离任”审计的内容宽泛得多，审计的内容也因审计对象的责任人不同而有所区别，但审计的目标是一致的，即：要通过领导干部所在单位财政、财务收支和企业领导人员所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性、效益性的审计，来明确领导干部本人应当负有的直接责任、主管责任和领导责任。同时明确提出要在财政财务收支审计的基础上，查清领导干部或企业领导人员在任职期间与经济责任相关的有关经济指标完成情况，分清领导干部对本部门、本单位财政收支、财务收支或企业资产负债损益中不真实、资金使用效益差、以及违反财经法规问题应当负有的责任；查清领导干部个人在财政收支、财务收支中有无侵占国家资产、违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题。

第四，将经济责任审计评价的范围和原则加以限定和统一。经审办字（2003）6号中央五部委《关于党政领导干部任期经济责任审计若干问题的指导意见》的颁发，明确了经济责任审计评价应遵循的原则，对审计评价的范围进行了限定。对与领导干部不相关的经济责任、与审计事项不相关的事项、证据不充分的事项及一般性的问题不进行评价，在一定程度上解决了经济责任审计中一直困扰的审计评价难问题。同时，审计评价要坚持“一分为二”的观点，既要反映被审计领导干部的问题，又要反映其相关业绩。要从实际出发，采取写实的方式描述审计结果。强调了经济责任审计要坚持以财政财务收支审计为基础，要在法定的职权范围内运用审计手段来实施经济责任审计，使经济责任审计越来越规范和完善。

二、关于经济责任审计的对象

经济责任审计的对象是经济责任的承担者，只要是能够独立承担一定经济责任的主体，都可以成为审计对象。经济责任审计和领导干部经济责任审计是两个不同的概念。领导干部经济责任审计是经济责任审计的一种形式。作为一种委托审计，他的主要目的是监督和评价被审计的领导干部任职期间履行经济责任情况，为委托部门进行监督管理干部提供参考依据。而经济责任履行情况如何，是通过被审计领导干部行使和支配财政财务收支权力来实现的，也就是说财政财务收支管理是领导干部履行经济责任的集中体现。因此，开展经济责任审计要“因人而事”，要从审查被审计领导干部所在单位的财政财务收支入手。因为要对一个人有个说法，就要通过你干的事来体现，而这个事又是与资金有关的一切经济活动。对财政财务收支进行审计，是《审计法》赋予审计机关的职责，也是审计部门的优势和长处所在。但是，经济责任审计的最终目标是评价领导干部的经济责任，因而在对被审计单位财政财务收支的真实、合法、效益性实施审计后，又必须对其有关经济责任进行评价，也就是“由事及人”。因此，经济责任审计是财政财务收支审计结果的“人格化”，是财政财务收支审计的深化，必须自始自终着眼于人。落实经济责任，是经济责任审计和财政财务收支审计的连接点，贯穿于经济责任审计工作的始终。

三、关于经济责任审计的内容与方法

经济责任审计作为一种审计类型，并不是并列于财政、金融和企业审计的一种独立审计类型。但审计的内容却同以财务会计资料和其他相关资料为载体。在一定的时间范围内，审计机关审计后能不能准确的反映领导干部履行经济责任的真实情况，对被审计对象进行客观公正的评价，确定审计的内容和范围就显得尤为重要。对此，中共中央办公厅、国务院办公厅《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》作出明确规定，审计机关应对领导干部任职期间所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性以及有关经济活动应当负有的责任进行审计监督。进一步明确了财政、财务收支是审计监督的首要监督对象和核心，当然也包括与财政财务收支有关的经济活动事项。但由于经济责任审计是以监督评价领导干部任期经济责任为主要对象来开展的审计监督，虽然他的载体仍然是财务会计资料，但他的重点是以监督、评价、划分、追究领导干部任期内的经济责任为主线。不仅要全面弄清财政财务收支审计的内容，还要全面弄清领导干部任期内经济目标完成情况、项目建设管理情况、重大经济决策实施情况和个人廉政建设情况等。以此划分审计对象直接责任或主管责任或领导责任，分析问题产生的背景、原因、责任的大小、危害的程度等。因此，尽管经济责任审计的内容比较宽泛，审计的内容因责任人不同（大到省、市长，小到县、乡（镇）长）而有所区别，但审计的目标是一致的，即责任人任期内财政、财务收支真实、合法性；重大经济活动、经济决策的时效性；完成经济目标的真实、完整性；遵守财经法规、廉政规定的自律性；并从以上诸方面评价其应承担的直接责任或主管责任或领导责任。在此，以行政机关和事业单位领导干部经济责任审计为例，阐述一下审计的内容、范围和方法。

（一）通过财政收支为基础的审计，核实其所在单位财政财务收支的真实、合法性。一是经费支出是否合规合法，有无将救济、科研、农业、教育、基本建设等专项资金（基金）挪作他用的问题；债权债务和往来款项业务是否真实，有无通过应付款为其它单位办理不正当业务或截留应当上交国家收入、出借单位资金牟取私利等问题；预算外收入是否合法，有无乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派、收入不入帐或账外设账等问题；预算外支出是否符合规定范围，有无大吃大喝、请客送礼、乱发钱物和铺张浪费等不廉行为。二是固定资产是否入账建卡，安全完整；增减变动手续是否齐备，有无管理不善造成流失问题；有无未经批准擅自处置固定资产，或通过降低转让价格获取好处的问题；固定资产的变价收入是否全部入账、专款专用。三是会计核算是否符合会计制度的要求，是否建立了现金出纳制度、报销制度、借款制度、一支笔审批制度等内部控制制度，有无因内部控制制度不严或领导以及其它经济事故问题。

（二）通过被审计领导干部所在单位资产和财务状况的认定，合理划分离任与继任领导的责任界限。查清即将离任领导到任与上届领导交接时的资产和财务状况，以及即将离任领导与下届领导交接时或此项审计时的资产和财务状况，从而作出鉴定，分清前后两届领导经济责任，这是前后两届领导极为关注的一项内容。因为资产和财务状况如何，在一定程度上不仅能够体现离任领导的业绩情况，通过经济责任审计为其自身的经济责任提供服务，而且能使新任领导掌握单位的基本财力和其他财务信息，了解接任的是个什么摊子，便于加强管理和正确决策。同时为审计评价对比分析提供基础数据。审计的方法通常是在财务收支审计的基础上，采取审查会对会计账簿和财务报告的办法。主要认定固定资产金额及种类，财政拨款和预算外收入账面余额，应收款和应付款余额及明细，实有货币金额，并作为审计报告的一项重要内容予以简要说明。固定资产的金额要以实地盘点的固定资产原价为准，重点注明房屋建筑物、交通工具、办公设备和其他贵重物品，以及作为贷款抵押的资产实有数；认定往来账款时，对数额大、时间长的款项要进行实地调查，对合同应收未收款或应付未付款项和呆死帐要特殊说明，以体现债权债务的真实性。资产和财务状况的认定结果，除在审计报告中重点阐明外，最好以表格形式，如固定资产明细表、应收款明细表、应付款明细表等，作为审计报告的附件，这样便于有关部门全面了解财务情况。

（三）通过经济责任目标、经济指标完成情况的对比分析，考核评价领导干部的业绩。对领导干部任期经济责任审计不仅仅是对其财政财务收支真实合法性的审计和评价，还要运用与其相关的经济指标的考核情况来充实评价内容，使审计评价具体翔实、有理有据、公证力强。一般说来，经济责任审计综合评价运用的经济指标主要有：本级政府和上级主管部门下达的各项经济指标，各项财政、财务指标。主要包括：资产负债率、资产增长率、资产保值增值率等，如：固定资产增加额，离任时比到任时增减差额；预算外收入累计额，任职期间组织预算外收入累计数；抵支收入完成率，实际完成与财政核定的抵支收入额之比率；自行抵补行政经费率，抵支收入和预算外支出中补充行政事业经费数额之和（预算外支出中除用于招待、奖金、补助、赞助等非正常支出以外的各项支出合计）与预算外收入累计数的比率；债权（债务）差额及任期内新增债权债务；资产负债率，债务与资金来源的比率；违纪资金率，违纪金额与资金来源的比率。通过对实际指标同计划（预算）指标比较，本期指标和上期（上年同期或历史最好水平）的实际指标比较，对领导干部所在单位财政财务收支以及经济决策、管理决策等进行全面量化考核和综合分析比较，以便客观的评价其经济责任。考核指标时，因有的指标是根据相关法律法规而收集的，具有权威性，选用时只需注明资料来源即可，审计时可以不再进行核实；但对有些必须在审计报告中表述的、用审计手段又难以核实确认的客观情况，应写明“根据有关资料”字样，表面不是审计核实的结果，以规避审计风险。

（四）通过重大经济事项的审计，全面掌握领导干部在重大经济事项决策及实施过程中发挥作用的程度及功过责任。主要包括重大的对外投资、基本建设、招商引资等出台的宏观经济管理措施及制度建设情况。要对任期内具有重大影响的经济决策事项进行重点抽查。从最初的可行性调查开始，到决策过程、决策形成、决策实施、决策效益等情况进行审计或调查。通过审查决策资料，查阅相关会议纪要原件及相关记录，与参与有关经济决策具体执行人座谈等形式，掌握领导干部重大的经济决策项目及内容，梳理出与领导干部经济责任相关的重点审计项目和具体执行的各个环节及其执行结果，全面搞清重点问题的每个环节和细节，查明领导干部有无超越职权决策、盲目决策和各人武断等问题，客观评价经济责任。

（五）通过被审计领导干部执行廉政规定情况的审计与调查，考核其遵守国家财经法律、法规和廉洁自律情况。经济责任审计与财政财务收支审计的不同点之一是不仅要审计财政财务收支和重大经济事项，而且要对领导干部执行廉政纪律情况进行审查。对领导干部本人遵守廉政规定情况的审查，主要是通过对被审计领导干部所在单位财政财务资料的审计，从账面上收集证据，看其收入来源的合规合法性，是否如实申报，有无非法收入等。其次，利用群众举报线索进行核查，这也是审查领导干部个人经济问题的一个重要方式。对群众举报与财政财务收支、特别是与领导干部本人经济责任直接相关又可以通过审计手段能够核实的问题，应全面加以调查核实。查实领导干部决策管理中存在的问题，应全面加以调查核实。查实领导干部决策管理中存在的问题，落实经济责任，防范审计风险；对群众举报反映不实的问题，通过审计也可予以澄清，也有利于解脱领导干部的责任。在方法上，要把调查核实群众举报与财政财务收支审计紧密结合一并审查核实。同时，对群众反映的一些不能直接从财政财务收支资料中查清的问题，应采取专项审计调查的方法，组织专门力量沿着项目和资金走向，向上追溯决策过程、报批程序和领导批示，向下延伸资金流向、项目实施过程及其效果，重点加以核实。第三，对单位违纪违规问题，应在查明违纪事实的基础上逐项分析产生问题的背景原因，分清是个人经济问题，还是财政财务收支的违纪违规问题，力求准确把握问题的性质和实质，如实客观地评价领导干部经济责任。

四、关于经济责任审计评价的原则和依据

目前我们开展的经济责任审计，是要通过领导干部所在部门和单位财政、财务收支和相关经济活动的既定“结果”的审计，来评价领导干部的经济责任。这个“结果”是一个过程中的结果，他不是孤立的、偶然的，而是个群体共同努力和多种因素共同作用的结果。对于这样一个“一果多因”的事情进行责任划分还有一定的困难。为了解决这一矛盾，中央五部委又下发了《关于党政领导干部任期经济责任审计若干问题的指导意见》，明确了审计评价应遵循的原则，即：审计评价应紧紧围绕被审计领导干部的相关经济责任进行，与被审计领导干部不相关的经济责任不评价；审计评价应在审计事项范围内进行，与审计事项不相关的事项不评价；审计评价应依据查明的事实进行，证据不充分的不评价；审计评价应依据重要性原则进行，对一般性的问题可以不评价；审计评价既要反映领导干部的问题，又要反映其相关业绩，避免相互矛盾。审计评价的“四进行四不评”“两反映一避免”，为我们正确评价领导干部任期经济责任，客观公正地反映其履行职责情况制订了基本的行为规则。具体说来，审计评价应从以下几方面入手：

首先，要落实经济责任，坚持以经济责任为主的评价原则，这是审计评价的前提。要坚持实事求是、客观公正，按照依法审计和实事求是处理问题的原则来落实经济责任，做到“四看四分清四不要”，即：一看任期时间，坚持区分现任领导与前任领导遗留历史责任的评价原则。评价时必须在时限上界定清楚是任期内还是任期外，那些事项是历史遗留问题，对被审计者任职期间的政绩有什么影响，应当由前任领导和被审计者各负有哪些功过责任，不要超越任期，使干部代人受过。二看决策的形成，坚持区分个人责任与集体责任的评价原则。分清是集体决策还是个人决策，不要责任不清，造成张冠李戴。一般而言，凡是经领导班子例会研究同意决定的事项，功过的归属都应由集体来承担，被审计的领导干部本人只负主管责任；相反，没有经过集体充分讨论研究、私自决定或强制大家同意决定的重大事项出现失误或造成重大经济损失，应由个人承担责任，即使没有出现大的失误或取得成果，也不能视为显赫政绩，因为这种决策违反了集体领导原则，不能予以支持和鼓励。三看决策失误的原因，坚持区分主观原因与客观因素影响的原则。分清是主观原因还是客观原因，不要不讲动机。在界定经济责任时，应以实事求是的态度和方法，分清主管责任和客观因素影响的界限，不能就简单数据资料盲目评价结论。要处理好合理与合法的关系，失职渎职与改革探索失误的关系，有意违纪违规与政策界限不清的关系，个人决策失误与上级有关方面行政干预的关系，主观努力与外部大环境变化影响等方面的关系，还事物的本来面目，实事求是。四看应承担的责任，坚持区分直接责任与分管责任的评价原则。分清是直接原因还是间接原因，不要轻率下结论。在审计评价时，不能因为其负责全面工作而把成绩和问题都归功或归责到一人身上。到底如何划分，应看权力利用和个人行为作用的程度。这就有直接责任、管理责任和领导责任的界定问题。随着经济责任审计制度的不断规范和完善，对领导干部的直接责任、主管责任和领导责任有了明确的界定。即凡是领导干部任职期间直接行使权力组织、实施、控制、操纵、决策、签发和进行的经济活动的具体行政行为应当负有的责任，应属直接经济责任；反之，不是直接组织管理和实施、只是间接行使领导、监督和指导等行政管理权所应负有的经济责任为主管经济责任；除直接责任和主管责任外，领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任为领导责任。。

其次，评价的内容和范围要围绕审计内容进行，坚持审什么评什么，满足“两个要求”，把握“三个原则”，突出“四个重点”。   

“两个要求”，即现阶段经济责任审计评价的范围，既要符合经济责任审计内容和审计评价的一般要求，又要符合经济责任审计委托内容的要求。要按照《审计机关审计事项评价准则》要求，除对审计过程中未涉及的具体事项和证据不足、评价依据和标准不明确的事项不作评价外，都要对领导干部所在部门经济活动的真实、合法和效益在把握事实的基础上，作出准确的判断和符合实际的结论；对一时搞不清的问题，应当发表保留意见，以保证审计评价的正确性和稳妥性。同时还要按照干部监督管理部门监督管理干部的具体要求，符合经济责任审计委托函中所列的具体范围。

“三个原则”，即不越位原则、不缺位原则、不错位原则。不越位，就是对不属于审计范围的事项不评价，坚持审计什么就评价什么，没有进行审计的就不评价，对审计证据不足的事项不评价；坚持客观性原则，既讲被审计人员的相关业绩，又要点透存在的问题与其相关的经济责任。不缺位，就是既要对领导干部所在单位的财政、财务收支进行评价，又要对其本人的经济责任进行界定和评价；坚持全面性原则，全面看待被审计领导干部的功过是非。不错位，就是审计人员在对领导干部经济责任进行评价时，应紧紧围绕经济责任，不能超越被审计者所在单位财政财务收支真实、合法、有效及相关经济活动的范围，去评价不属于经济责任的内容；坚持准确性原则，要用写实的方法进行，切忌模棱两可，词不达意。

“四个重点”，就是突出对被审计对象任期经济工作实绩评价，突出对被审计对象所在部门单位的财政财务收支真实性、合法性、效益性的评价，突出被审计对象廉洁自律情况的评价，突出对被审计对象所在部门或单位可持续发展情况的评价。

经济责任审计的评价问题，是经济责任审计的聚焦问题，也是审计的难点问题。目前还缺乏一套细致的、可以操作的评价准则和法规体系，评价中一定要把握住重点，坚持审什么评什么。对超出领导干部任期内法定经济责任范围的事项、对非审计的事项、不相关的经济责任以及未查实的问题不作评价。力求在审计内容、审计范围内对被审计对象功过得失作出比较全面的评价，以全面客观地反映被审计领导干部任职期间履行职责情况，为党委、政府和组织人事部门正确提拔、使用干部提供翔实的依据。

参考文献：

⑴《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》

⑵《审计机关审计事项评价准则》

⑶《关于党政领导干部任期经济责任审计若干问题的指导意见》，